조선은 성리학 이념을 추구하는 국가로 개국 이래 숭유억불 정책을 추진했다. 그렇지만 불교를 아예 부정할 수는 없었으며, 승려가 일정 금액을 국가에 내고 도첩(度牒)을 받으면 국역을 면제해줬다. 

조선이 승려에 주목한 계기는 임진왜란 중 자발적으로 봉기한 승군들이 혁혁한 전과를 올리며 분위기를 반전시켰기 때문이다. 특히 1594년(선조 27)에는 가야산의 용기산성(龍起山城), 지리산의 귀성산성(龜城山城), 합천의 이숭산성(李崇山城) 등에 대한 축성과 보수를 위해 대규모의 승군을 투입했는데, 이때 산성 내부에 승영사찰(僧營寺刹)을 새롭게 건립하고 승군을 주둔시켜 장기 전투에 대비했다. 조정이 승군에게 산성의 축성과 수비를 맡긴 실질적인 이유가 있다. 전쟁이 소강상태로 접어들면서 장기화되자, 총섭의 통솔 아래에서 엄격한 기율(紀律, 행위의 표준이 될 만한 질서)로 움직이는 승군을 활용해 짧은 기간 안에 산성에 대한 축성 및 보수를 완료하고 더불어 장기적으로 산성을 방어하기 위해서였다. 즉, ‘도총섭 → 총섭→ 승장 → 승병’으로 이어지는 승군의 지휘체계를 이용해 승군 조발에 대한 효율성을 높이고, 승군의 노동력을 국가가 적절히 사용하기 위한 목적이었다. 

이처럼 산성의 축성과 수비를 위해 승군을 동원하고 사찰을 건축해 승영(僧營)에 주둔시키는 승군제도는 임진왜란 이후에도 일관되게 추진됐으며, 그 대표적인 축성과 운영 사례가 남한산성과 북한산성이다.